Parere vincolante, VIA e FER: come funziona la decisione

Nel lavoro quotidiano di chi progetta, il parere dell’autorità paesaggistica è uno dei passaggi più delicati e spesso fraintesi. Lo si percepisce come qualcosa di imprevedibile, mentre in realtà il suo peso varia in modo significativo a seconda del procedimento: in alcuni casi è davvero vincolante, in altri è consultivo, in altri ancora entra in un sistema più ampio di bilanciamento tra interessi pubblici.

La complessità aumenta nelle opere da fonti rinnovabili, dove il parere paesaggistico si intreccia con la VIA e con il Provvedimento Unico Ambientale. Qui non esiste più un rapporto automatico tra parere negativo e progetto non realizzabile: il processo coinvolge più amministrazioni e prevede strumenti per superare eventuali conflitti.

L’obiettivo di questo articolo è offrire una mappa operativa e realistica del funzionamento del parere paesaggistico nei diversi procedimenti, con particolare attenzione alle opere FER.

In questo articolo vedremo:

quando il parere della Soprintendenza è davvero vincolante (e quando no);
cosa cambia quando entra in gioco la VIA e il PUA per le opere FER;
come impostare il progetto e la relazione paesaggistica per ridurre il rischio di dissenso.

Perché il parere paesaggistico crea incertezza nei procedimenti autorizzativi

Il parere dell’autorità paesaggistica svolge una funzione chiara: verificare che un intervento sia compatibile con i valori tutelati dal Codice dei beni culturali e del paesaggio e dagli strumenti di pianificazione vigenti. Tuttavia, nella pratica progettuale, questo passaggio diventa spesso un punto di incertezza, più per motivi procedurali che per la natura del parere stesso.

La prima fonte di difficoltà è la variabilità del ruolo del parere nei diversi procedimenti. Non tutti gli interventi seguono lo stesso iter: ci sono casi in cui la Soprintendenza esprime un parere vincolante, casi in cui contribuisce come amministrazione consultiva, e casi, come la VIA statale o il PUA, in cui il suo apporto deve essere integrato in una valutazione più ampia. Questa differenza incide profondamente sull’esito: ciò che in un procedimento blocca il progetto, in un altro rappresenta una criticità superabile.

La seconda criticità riguarda il momento in cui il parere entra in gioco. Se le analisi paesaggistiche vengono sviluppate solo nelle fasi finali, quando il progetto è già definito, eventuali osservazioni possono tradursi in modifiche sostanziali, prescrizioni pesanti o, nei casi peggiori, in un giudizio negativo che il progettista non ha più margine per gestire. Al contrario, quando l’impostazione progettuale nasce già in coerenza con il quadro paesaggistico, la probabilità di conflitto si riduce drasticamente.

Il terzo elemento è la percezione distorta del ruolo della Soprintendenza: molti progettisti attribuiscono al parere un potere di veto assoluto, estendendo il concetto di “vincolante” anche ai contesti in cui non lo è. Questo porta a scelte difensive (progetti eccessivamente controllati, mitigazioni standardizzate, analisi descrittive poco incisive) oppure, all’opposto, a una sottovalutazione del ruolo dell’autorità paesaggistica, con l’idea che la questione verrà “aggiustata” nella relazione.

In realtà, la funzione del parere non è quella di sorprendere o ostacolare il progetto, ma di verificare la coerenza tra trasformazione proposta e valore paesaggistico. La criticità nasce quando il progettista non conosce in quale scenario procedurale si trova, e quindi non sa se il parere condizionerà l’esito finale oppure sarà uno degli elementi di un bilanciamento più ampio, come accade nelle opere da fonti rinnovabili.

Comprendere questa distinzione è il primo passo per orientarsi nel sistema e per impostare in modo più consapevole l’intero percorso autorizzativo.

Parere vincolante: cosa significa davvero e quando si applica

Nel linguaggio amministrativo, un parere è “vincolante” quando l’amministrazione procedente deve conformarsi al suo contenuto. Se è negativo, il procedimento si chiude con un diniego; se è favorevole con prescrizioni, il titolo può essere rilasciato solo recependo integralmente quelle condizioni. È una definizione semplice, ma nella pratica progettuale genera confusione perché non tutti i procedimenti attribuiscono al parere paesaggistico lo stesso peso giuridico.

Il caso più chiaro è quello dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D.lgs. 42/2004. Qui il parere della Soprintendenza è effettivamente vincolante: il Comune o l’ente delegato non può discostarsene. Se il parere è negativo, l’intervento non può essere autorizzato; se è positivo con prescrizioni, queste diventano parte integrante dell’autorizzazione. È questo il contesto in cui la Soprintendenza esercita in modo pieno la propria funzione di tutela diretta del bene paesaggio.

Le cose cambiano quando il parere viene espresso all’interno di procedimenti più complessi, in cui il paesaggio è solo una delle componenti ambientali da valutare. Nella VIA, per esempio, l’autorità paesaggistica contribuisce con una valutazione settoriale che viene integrata in un giudizio finale formulato dall’autorità competente (CTVA o Regione). In questo scenario il parere del MiC non ha valore vincolante in senso stretto: è un elemento tecnico rilevante, ma non determina l’esito in autonomia, salvo i casi, previsti dalla normativa, in cui la decisione finale assorbe anche l’autorizzazione paesaggistica.

Un’ulteriore complicazione riguarda i procedimenti che si concludono con una Conferenza dei Servizi, soprattutto nei casi di impianti FER o opere complesse. Qui il parere della Soprintendenza partecipa alla decisione finale come contributo tecnico, ma può essere controbilanciato da quello delle altre amministrazioni o, nei casi di dissenso qualificato tra amministrazioni statali, può essere superato attraverso gli strumenti previsti dalla legge.

Il risultato è che lo stesso contenuto tecnico, ad esempio un giudizio negativo sulle interferenze paesaggistiche, può avere effetti diversi a seconda del procedimento in cui viene espresso. Per questo, nella pratica, non basta sapere cosa dice la Soprintendenza; bisogna sapere dove lo sta dicendo. Il valore operativo del parere dipende dal contesto procedurale, e capire questo contesto è essenziale per gestire in modo efficace sia la progettazione sia la relazione paesaggistica.

Autorizzazione paesaggistica VS compatibilità paesaggistica nel SIA

Una delle confusioni più frequenti riguarda la sovrapposizione tra autorizzazione paesaggistica e valutazione di compatibilità paesaggistica svolta nell’ambito del SIA. In realtà si tratta di due strumenti diversi, che rispondono a finalità e regimi procedurali non sovrapponibili.

L’autorizzazione paesaggistica (art. 146 del Codice) è un titolo abilitativo. Serve quando l’intervento ricade su beni vincolati ex artt. 136 o 142 e ha come obiettivo la verifica puntuale della coerenza dell’opera con i valori tutelati. In questo ambito il parere della Soprintendenza è vincolante e la decisione ha natura provvedimentale: un sì autorizza, un no preclude.

La valutazione paesaggistica nel SIA, invece, non produce un titolo autonomo. È una componente della Valutazione di Impatto Ambientale, che ha una logica diversa: analizzare gli effetti dell’opera sul paesaggio nel quadro complessivo delle componenti ambientali, delle alternative e degli obiettivi di piano. Qui l’esito non è un’autorizzazione ma un giudizio di compatibilità ambientale, formulato dall’autorità VIA sulla base di un’istruttoria integrata.

Questa distinzione ha due conseguenze pratiche molto rilevanti:

nella VIA il parere del MiC non è vincolante: è un contributo tecnico che entra nel bilanciamento finale assieme alle altre componenti ambientali;
nell’autorizzazione paesaggistica, invece, il parere MiC ha valore determinante e non può essere superato da altre amministrazioni.

Per il progettista questo significa che la valutazione paesaggistica del SIA deve essere costruita come un’analisi argomentativa, capace di dialogare con la CTVA e con il quadro complessivo degli interessi pubblici, mentre l’autorizzazione paesaggistica richiede coerenza stretta con i valori tutelati dal vincolo.

Comprendere questa differenza evita molti fraintendimenti e aiuta a orientare correttamente le strategie progettuali e documentali.

Quando il parere della Soprintendenza blocca il progetto (e quando invece no)

Ci sono situazioni in cui il parere paesaggistico non è un semplice contributo tecnico, ma un elemento determinante: condiziona in modo diretto la possibilità di realizzare l’intervento. Questo accade in tutti i casi in cui il progetto richiede un’autorizzazione paesaggistica e ricade nell’ambito dei beni tutelati ex artt. 136 e 142 del Codice.

In questo scenario, il progetto può procedere solo se la Soprintendenza esprime un parere favorevole. Il motivo è semplice: l’autorizzazione paesaggistica è concepita come un titolo di tutela, non come un passaggio di mera verifica. Il legislatore ha attribuito alla Soprintendenza il compito di garantire che l’intervento non comprometta i valori riconosciuti dal vincolo; per questo il suo parere è vincolante e il Comune, anche se favorevole, non può discostarsene.

Dal punto di vista operativo, questo significa che:

un parere negativo blocca il procedimento: non ci sono strumenti di superamento; l’unica possibilità è modificare il progetto e ripresentarlo;
un parere favorevole con prescrizioni obbliga il progettista a recepire integralmente le condizioni poste dall’autorità;
la qualità della relazione paesaggistica incide in modo decisivo sull’esito, perché la Soprintendenza basa il proprio giudizio sulla coerenza tra analisi, progetto e valori tutelati.

È in questo contesto che molti progettisti percepiscono il parere come un fattore di rischio. Ma il rischio non nasce dalla “rigidità” dell’autorità, quanto dalla mancata integrazione della componente paesaggistica fin dalle fasi preliminari. Se il progetto viene impostato prima di verificare vincoli, destinazioni, ambiti PPR, visuali sensibili o elementi identitari del paesaggio, è probabile che la Soprintendenza rilevi incompatibilità difficili da risolvere a posteriori.

Un altro elemento spesso sottovalutato riguarda la coerenza delle alternative progettuali. In area vincolata, la Soprintendenza valuta non solo la soluzione proposta, ma anche la sua necessità, il suo rapporto con il contesto e l’eventuale disponibilità di alternative meno impattanti. Se queste valutazioni non sono esplicitate, la probabilità di un parere negativo aumenta in modo significativo.

In sintesi, il parere vincolante “blocca” il progetto solo quando interviene in un ambito in cui il Codice gli attribuisce potere decisorio. Ma in questi casi il risultato è ampiamente prevedibile: un progetto coerente con i valori tutelati difficilmente incontra ostacoli insormontabili; un progetto che ignora tali valori non può essere salvato da mitigazioni tardive o da argomentazioni deboli.

FER e VIA: come cambia il peso del parere paesaggistico nelle opere da fonti rinnovabili

Ci sono procedimenti in cui il parere dell’autorità paesaggistica non determina l’esito in modo automatico. Non è giuridicamente vincolante, ma questo non significa affatto che sia irrilevante. Anzi: in molti casi il suo peso tecnico è tale da orientare fortemente la decisione finale, anche quando non ha valore decisorio formale.

È il caso, ad esempio, della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA). Qui il parere MiC è uno degli elementi della valutazione tecnica, accanto alle altre componenti ambientali (biodiversità, suolo e acqua, atmosfera, ambiente umano, paesaggio). L’autorità competente alla VIA integra tutti i contributi in un unico quadro valutativo. Il parere MiC è quindi importante, ma non vincola la decisione dell’autorità ambientale.

Un’altra situazione ricorrente riguarda le procedure che si concludono con una Conferenza dei Servizi. In questo caso, il parere della Soprintendenza partecipa al processo decisionale come contributo tecnico, ma può essere bilanciato da quello delle altre amministrazioni. La decisione finale è il risultato della sintesi tra diversi interessi pubblici, e non dell’applicazione esclusiva di un criterio di tutela paesaggistica.

La differenza sostanziale, rispetto al regime dell’autorizzazione paesaggistica, è che qui esiste un margine di bilanciamento. Un giudizio negativo può essere compensato da considerazioni energetiche, infrastrutturali o ambientali, purché adeguatamente motivate dall’autorità procedente. Questo vale soprattutto nei procedimenti relativi alle opere da fonti rinnovabili, che coinvolgono obiettivi nazionali ed europei di sicurezza energetica e decarbonizzazione.

È importante però non fare l’errore opposto: pensare che un parere non vincolante sia facilmente superabile. Nella pratica, un parere MiC negativo:

aumenta significativamente l’onere motivazionale per l’autorità che deve approvarlo;
può comportare approfondimenti, integrazioni e revisioni progettuali;
rappresenta una criticità rilevante nella Conferenza dei Servizi;
può essere utilizzato come base per eventuali contenziosi.

In altre parole: non è vincolante, ma pesa.

Il progettista deve quindi considerarlo un elemento centrale del percorso autorizzativo, da affrontare con la stessa cura che riserverebbe a un parere vincolante. La differenza non è nel contenuto tecnico, ma nel modo in cui quel contenuto entra nel processo decisionale.

Ed è proprio in questa zona intermedia, non vincolante ma determinante, che si collocano la maggior parte dei progetti FER, terreno su cui concentriamo ora l’attenzione.

Le opere FER e il peso reale del parere paesaggistico: come funziona la decisione

Quando si entra nel campo delle opere da fonti rinnovabili, il rapporto tra progettazione, paesaggio e autorizzazioni diventa più complesso rispetto agli interventi tradizionali. Gli impianti FER (eolici, fotovoltaici, idrogeno, elettrodotti e infrastrutture di rete) insistono su un sistema di interessi pubblici che devono convivere: tutela paesaggistica, sicurezza energetica, obiettivi climatici, sviluppo delle reti e continuità del servizio. Questo intreccio rende meno lineare la funzione del parere paesaggistico.

Nei procedimenti VIA, statali o regionali, il parere del Ministero della Cultura non è isolato. Costituisce una parte della valutazione ambientale complessiva, accanto a biodiversità, suolo, idrologia, rischio incidenti, ambiente umano e impatto visivo. La compatibilità finale dell’opera dipende dal modo in cui questo giudizio viene pesato insieme agli altri elementi tecnici e agli obiettivi energetici e climatici.

Il risultato è un cambio di ruolo: all’interno della VIA, il parere del MiC diventa un segnalatore di criticità, non un elemento decisorio autonomo. Anche quando è negativo, non determina automaticamente il rigetto dell’intervento. Rappresenta un contributo tecnico che l’autorità competente deve integrare nel bilanciamento complessivo.

Il passaggio successivo avviene nei procedimenti che si concludono con il Provvedimento Unico Ambientale (PUA) o con il Provvedimento Autorizzatorio Unico (PAUR). In questi casi la Conferenza dei Servizi diventa il nodo decisionale. Qui tutte le amministrazioni coinvolte, inclusi MiC e MASE, sono chiamate a esprimere una posizione unitaria e motivata. Proprio in questo contesto emergono, nei grandi impianti FER, i casi più delicati: quando MiC e MASE o MiC e CTVA formulano valutazioni incompatibili, si configura un dissenso qualificato tra amministrazioni statali.

La normativa prevede uno strumento preciso per risolvere tali situazioni: il rinvio al Consiglio dei Ministri, previsto dall’articolo 5, comma 2, lettera c-bis, della legge 400 del 1988. Il CdM non annulla il parere del MiC e non lo scavalca. Svolge invece un bilanciamento tra interessi pubblici che la legge considera di pari rango, in questo caso tutela paesaggistica e sicurezza energetica, e stabilisce quale debba prevalere nel caso concreto. Se il dissenso viene superato, la deliberazione del CdM sostituisce il parere MiC negativo e consente di concludere il procedimento con un giudizio positivo di VIA. Nei casi in cui il PUA assorbe i titoli di settore, inclusa l’autorizzazione paesaggistica, la decisione del CdM permette il rilascio del provvedimento finale.

Per il progettista questo quadro significa una cosa molto chiara: nelle opere FER la decisione non dipende da un singolo parere, ma dalla tenuta complessiva del progetto lungo l’intero percorso istruttorio. Occorre predisporre un impianto progettuale capace di reggere la valutazione della CTVA, il confronto nella Conferenza dei Servizi e, nei casi limite, la verifica del Consiglio dei Ministri. Il focus non è solo evitare impatti, ma dimostrare la coerenza del progetto rispetto ai valori paesaggistici e allo stesso tempo rispetto agli obiettivi energetici e ambientali riconosciuti come interesse pubblico primario.

Caso studio – VIA opere FER: cosa accade quando il MiC esprime un parere paesaggistico negativo

Per comprendere come funziona realmente la decisione nelle opere FER, è utile osservare un caso concreto: il progetto eolico “EWR1, San Martino, Serre”, sottoposto a VIA statale e concluso con un provvedimento favorevole nonostante il parere negativo del Ministero della Cultura sulla compatibilità paesaggistica.

Il contesto
Il progetto (19 aerogeneratori per 115 MW) è stato valutato nell’ambito del Provvedimento Unico Ambientale. La documentazione istruttoria mostra chiaramente il quadro di partenza:

la Commissione Tecnica VIA-VAS (CTVA) esprime un parere favorevole, con esclusione del solo aerogeneratore WTG 19 e prescrizioni integrate nel giudizio finale;
la Soprintendenza del MiC formula invece un parere negativo, rilevando criticità paesaggistiche, visive e di inserimento nel contesto dei Monti Dauni.

Due valutazioni tecniche, due esiti opposti.

Il dissenso e la sua natura
Il dissenso MiC non riguarda errori procedurali, ma una diversa lettura della sensibilità paesaggistica del contesto. La CTVA, nelle sue osservazioni, ritiene invece che:

molte criticità siano mitigabili;
l’impianto sia coerente con il quadro programmatorio sulle FER;
il progetto, salvo un aerogeneratore, mantenga una compatibilità ambientale complessiva.

Questo è il tipico caso in cui nasce un dissenso qualificato tra amministrazioni statali.

Il passaggio al Consiglio dei ministri
Come previsto dall’art. 5, comma 2, lett. c-bis della L. 400/1988, il conflitto MiC, MASE viene rimesso al Consiglio dei ministri. La delibera CdM (9 maggio 2025) stabilisce che:

il dissenso del MiC può essere superato;
la decisione è motivata dal bilanciamento tra tutela del paesaggio e interesse pubblico alla realizzazione delle FER, richiamando anche gli obiettivi quantitativi nazionali e regionali;
l’opera risulta compatibile con l’ambiente, a eccezione del WTG 19.

Qui si applica un principio fondamentale: nelle VIA statali nessuna amministrazione ha potere di veto isolato. Se due interessi pubblici primari entrano in conflitto, il CdM decide quale prevale.

L’effetto concreto: il provvedimento finale sostituisce l’autorizzazione paesaggistica
Il MASE, nel decreto conclusivo del 4 dicembre 2025, chiarisce che:

la decisione del CdM sostituisce il parere MiC negativo;
l’approvazione comprende anche l’autorizzazione paesaggistica, come previsto dall’art. 25, comma 2-quinquies del D.lgs. 152/2006;
il progetto è autorizzato con l’esclusione del solo WTG 19, ritenuto incompatibile dalla CTVA.

In altre parole, il sistema non “aggira” la tutela paesaggistica: la colloca dentro una valutazione istituzionale più ampia, dove gli obiettivi climatici ed energetici assumono un ruolo decisivo.

Cosa insegna questo caso
Per i progettisti è un esempio estremamente utile:

il parere MiC in VIA non è mai vincolante di per sé;
un dissenso può essere superato se l’istruttoria tecnica è solida e ben argomentata;
il progettista deve costruire un progetto capace di sostenere l’intero processo decisionale, non solo la valutazione della Soprintendenza;
il bilanciamento finale degli interessi (paesaggio, energia, sicurezza della rete) può portare a esiti diversi da quelli tipici dell’autorizzazione paesaggistica tradizionale.

Questo caso chiarisce in modo inequivocabile che nelle opere FER il vero terreno decisionale non è più “progetto vs paesaggio”, ma progetto all’interno di un sistema di interessi pubblici concorrenti.

Governare il parere paesaggistico: cosa può fare davvero un progettista

La compatibilità paesaggistica non si decide quando arriva il parere, ma molto prima. È nella fase iniziale del progetto che si gioca la possibilità di evitare conflitti e governare il procedimento, soprattutto nelle opere FER, dove la valutazione del paesaggio si intreccia con altri interessi pubblici.

Il primo passo è leggere il paesaggio: capire vincoli, morfologie, visuali sensibili e obiettivi di piano. Un progetto che nasce in continuità con questi elementi riduce drasticamente il rischio di giudizi negativi.

Altro punto cruciale è la localizzazione. Molti dissensi derivano non dal progetto, ma dalla scelta del sito. Motivare le alternative considerate e il perché della soluzione adottata è un elemento decisivo dell’istruttoria.

La relazione paesaggistica deve essere argomentativa: non una descrizione del contesto, ma l’analisi di come l’opera modifica il paesaggio, quali effetti genera e come possono essere mitigati. Lo stesso vale per le visualizzazioni: devono essere accurate e riferite ai punti di vista significativi, perché oggi costituiscono il linguaggio principale della valutazione.

Le mitigazioni funzionano solo se sono credibili e integrate nel progetto, non aggiunte tardive. Una mitigazione proporzionata rafforza la compatibilità; una mitigazione generica indebolisce l’intero impianto documentale.

Infine, il progettista deve conoscere il funzionamento della Conferenza dei Servizi, il luogo in cui si forma la decisione finale. Arrivare preparati, con alternative chiare e una documentazione coerente, evita che le criticità emergano quando ormai è tardi per gestirle.

In sintesi: prevenire un dissenso è più efficace che provare a superarlo. Un progetto che dialoga con il paesaggio fin dall’inizio affronta il procedimento con solidità; uno che ignora il contesto finisce per subirlo. Governare il parere significa soprattutto governare il metodo progettuale.

Articolo a cura di:

Margherita De Gennaro – Architetto

Progettazione e Paesaggio